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司法信用体系建设的调研报告

发布时间:2015-01-06 10:52:25


    党的十七届六中全会指出,要把诚信建设摆在突出位置,大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。党的十八大报告提出加强司法公信建设,不断提高司法公信力。在法律的重要作用日益凸显、法治已经成为当代社会主旋律的时代背景下,如何把握好、贯彻好党的加强司法公信力建设这一要求,司法公正是根本。而司法公正离不开诉讼诚信和司法诚信这两个环节,前者是基础,即案件当事人在诉讼中诚实守信,如实陈述案件事实,提供客观真实证据,是法院依法裁判的基础;是后者为关键,即法官在司法审判活动中严格依法办案,客观公正认定证据和事实,正确全面适用法律,严守中立,不偏不倚,忠实履行审判职责,是公正裁判的关键,二者有机统一,缺一不可。诉讼参与人的诉讼诚信与法官的司法诚信有机统一共同构成了我国司法信用,各自内在的逻辑架构密切联系和相互作用构成了我国司法信用体系。为在审判实践中切实贯彻落实好中央上述要求,有必要对如何开展司法信用体系建设进行深入研究,其具有重大的现实意义和实践价值。限于研究者能力和工作实际,本文涉及司法一词仅指对法院或法院的裁判而言,简言之,研究法院司法活动的公信、信用问题。

 

一、司法信用的理论认知

 

(一)司法公信

 

    之所以有司法这一事物,首先便是为了便于当事人受到损害的利益从中得到救济,其基础就在于"司法的公信",如果司法没有公信,当事人将不会诉诸司法;司法之所以有效和有价值,乃因其可以使当事人对之产生信任,然后自愿寻求司法救济。因此,"司法公信"是一个双重的概念,即"司法的信用"和"当事人的信任"。司法公信是社会公众对司法制度的认同,对司法权运行过程及结果的尊重与信服。司法机关的"信用"与公众对司法的"信任"在互动中共同成长,显现为一个国家司法公信的状态和程度,并成为司法工作的根基和生命力。司法缺失公信力,人民群众对司法活动产生怀疑和不信任,就会损害司法权威和法律尊严。

 

    人民法院司法裁判的公信是通过法官的司法活动实现,法官司法能力和职业形象是影响司法公信最为直接和重要的因素。法官的法律知识、社会知识、逻辑思维能力、语言表达能力、道德品质修养以及职业操守等对于案件的审理和判决都起着决定性的作用。在现有司法体制和法律制度下,更加需要法官通过正确解释法律,正当行使自由裁量权,填补法律漏洞,保障法律适用的确定性和连续性。

 

    基于司法活动主体的多元化,既有法官、也有案件当事人、还有其他诉讼参与人等,因此,实现司法裁判的公平正义、实现司法公信,除要求法院信用、法官诚信外,案件当事人与其他诉讼参与人在法院司法活动中的诉讼"信用"也是不可或缺。案件当事人和其他诉讼参与人在诉讼活动中应实事求是陈述案件事实,提供客观真实的证据材料,依法行使权利,自觉履行法定义务,从而为法官依法公正裁判提供可靠的基础。促进法官诚信、诉讼参与人诚信,方能提升司法公信。

 

(二)司法公信与司法信用的关系

 

    上文已论及司法公信是一个双重概念,司法公信由"司法的信用"和"当事人的信任"构成,二者有机统一,前者是前提,后者是关键、是目的,缺一不可。而"司法的信用"的实现,离不开法院裁判信用和案件当事人及其他诉讼参与人诉讼信用的共生与相互促进,二者从来都是结合在一起的事物的两个方面,法院裁判信用与诉讼参与人诉讼信用是司法信用的基本构成要素。司法信用是指在司法活动中各要素之间对他方将来行为的期待。这种期待通过司法行为形成法院与公众之间的信用关系。司法信用是司法公信的重要内涵之一,是司法公信的固有之意。司法信用与司法公信在相互条件关系上,司法信用是司法公信的必要条件,提升司法公信力,就必须要加强司法信用建设。诉讼参与人诉讼信用与法院裁判信用是司法公信的基础,通过加强诉讼参与人诉讼诚信和法院裁判诚信建设,提升司法信用,促进司法公信,继而推动和保障社会诚信。

 

二、司法信用的现状与原因分析

 

(一)司法信用状况。

 

    当前,我国社会诚信缺失问题较为突出,商业欺诈、制假售假、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止,社会诚信缺失问题已成为推进社会主义核心价值体系建设的重点和难点之一。司法领域的信用问题也不容乐观,司法领域的信用状况总体是好的,但当前,以个案引发的司法不信任正在泛化成普遍的社会心理,司法遭遇信任危机,法院司法公信度面临严峻挑战,法院司法诚信缺失和诉讼参与人诉讼诚信缺失,严重影响了国家法律信用和司法权威。

 

    司法诚信缺失的具体表现:一是司法效率信用缺失。案件审理期限过长,12个月以上结案,甚至更长时间结案的现象一直长期存在。执行案件,甚至有的长达十几年不能执结。二是庭审质量信用缺失。庭前准备不充分、庭审思路不清晰、争议焦点归纳不全面准确、事实调查主次失当、证据认定说理不透彻、主持辩论无的放矢、庭审小结似是而非等现象,在一些法官身上不同程度地长期存在。三是裁判载体信用缺失。裁判载体信用缺失。裁判文书是审判过程与结果集中全面反映,是法官责任、水平和良知的宣示,是案件当事人期待法律对其涉诉行为公正评判方式,也是人民群众衡量国家法律信用和司法权威的重要载体。然而,日常司法裁判活动中,瑕疵的裁判文书和不合格的裁判文书在各级法院都不同程度地存在。如:文字表达不严谨、错漏字现象严重、对证据采信与否理由阐述不充分、裁判论证说理不透彻、法律适用不准确、对当事人诉求回应不全面等。四是执行效果信用缺失。执行结案率虚高,体现执行效果的执行标的到位率仍然偏低,执行案件投诉率未见明显下降,采取执行措施不及时主动,裁定程序终结方式结案随意性较大等。五是司法公开信用缺失。目前,社会公众对司法公开的方式、范围、程度、效果等满意度不高,该公开未公开,尤其是法院内部办案流程、规则和程序决定事项等。司法的选择性公开,导致当事人产生误解和隔阂,甚至不满和对抗。六是裁判效力信用缺失。目前,各级法院受理的再审案件呈逐年增多态势,司法裁判的终局效力面临挑战,其后果是申诉不息,监督不断,终审不终。审判监督制度的信用属性有待健全。七是司法廉洁信用缺失。部分法官世界观、价值观、权力观蜕变,责任心不强,出现滥用权力、制造假案、司法腐败的问题。

 

    诉讼参与人诉讼诚信缺失的具体表现:故意躲避拒绝收人民法院传票、应诉通知书、判决书等法律文书;滥用诉权,如诈欺性诉讼和重复性诉讼;虚构理由拖延诉讼,恶意增加对方当事人的诉讼成本;伪造、变造虚假诉讼材料,提供虚假证据,收买证人作伪证;转移财产、转移居所、虚构债权债务等规避执行;恶意申诉、信访;滥用其他诉讼权利的行为,如举证妨碍、滥用申请回避权、滥用管辖异议权、滥用申请财产保全权等等;有的协助单位拒不履行协助义务,甚至妨碍、阻挠法院执行,帮助当事人逃避法律责任;个别中介机构违反执业规程,提供虚假信息资料,出具虚假验资报告、评估报告、审计报告或其他证明文件等。个别律师教唆当事人作虚假陈述,向当事人虚假承诺、开空头支票。

 

(二)司法信用缺失产生的原因分析

 

    首先,司法信息的不对称。司法信息指司法活动所需要的分布在各诉讼主体间的诉讼、裁判资料等。所谓司法信息不对称是指司法活动的主体各方所拥有的信息数量与质量不同,尤其是体现在裁判主体与诉讼参与人双方之间。由于司法信息的不对称,信息多的一方就可能利用其掌握的信息作出不利于信息少的一方的行为,尤其是在隐蔽成本小于其所带来的收益时,这种行为就会大量发生。

 

    其次,失信成本低。失信者得不到严惩,风险成本很小而获利巨大;守信者得不到鼓励,遵法守约而无利可图。如司法裁判中,错案问责的机制尚不健全,同时现有的错案追究制度执行不到位,如通报批评、几十元至几百元的经济处罚、最多作轮岗处理。何为错案、一般瑕疵案件、重大瑕疵案件,需进一步界定明确;如何进行责任追究?需细化确定。对司法不规范行为,如何界定、问责,也需要进行制度设计。诉讼活动中,对诉讼参与人诚信诉讼缺乏有效引导,同时对其诉讼失信行为的惩戒力度较弱,使失信者在经济上、法律上没有受到应有的追偿和处罚,造成失信成本过低。

 

    第三,受利益的驱使。各诉讼主体之所以会出现失信行为,一个共同的原因--追求利益。法官追求工作的安逸、满足个人私欲等,诉讼参与人追求获取胜诉、规避执行等。

 

    第四,审判管理机制不健全。审判作风不端正、职业形象不好,审判流程不健全、不透明,审判程序不严谨,裁判说理不充分、逻辑论证不严密、司法公开机制不健全等等,导致法官的司法诚信大打折扣。

 

    第五,我国社会主义民主政治的发展还不够成熟和完善。无论是政府官员还是社会公众对于诚信还存在许多模糊的认识,诚信意识不强。在社会诚信体系建设和制度建设方面,还存在着许多空白、漏洞或者不足之处。

 

三、司法信用体系建设的实践探索

  

    睢宁县人民法院于2010年5月借助县委、县政府在全国首创"大众征信"大环境,开始在审判工作中积极倡导诚信,开展当事人信用信息征集工作,成立了当事人信用信息管理办公室,制作了《当事人诚实守信告知书》在立案审判阶段向当事人发放,制定了《当事人信用信息征集与若干规定》,就当事人信用信息征集范围、征集原则、征集程序、失信信息的运用、异议信息的处理等作出明确规定,有力促进了该院的审判执行工作,案件调解率、自动履行率、执行标的到位率等审判质效明显提升,2011年《人民法院报》头版头条曾予报道,省高院、市人大领导来院调研时均给与很高的评价。

 

    今年年初,睢宁法院党组在总结前阶段征信工作的基础上,通过进一步深入调研决定全面开展司法信用体系建设,通过加强当事人及其他诉讼参与人诚信诉讼建设、法官诚信司法建设,不断增强司法公信力,并以此促进社会诚信体系建设。该院制定了《关于开展司法信用体系建设的实施意见》,确立了诉讼参与人诉讼诚信建设、法院司法诚信建设、促进社会诚信建设的基本架构。诉讼诚信建设方面,先后制定了《诉讼参与人诚信诉讼告知书》、《诉讼参与人诚信诉讼承诺书》、《法院公正廉洁司法声明》、《法官诚信司法承诺》、《诉讼失信信息评定办法》、《诉讼参与人诉讼信用信息征集与运用若干规定》、《司法信用信息公示管理规定》。诉讼参与人失信信息征集软件系统正在研发。司法诚信方面建设:制定了《司法作风建设实施方案》、《人大代表、政协委员、社会公众旁听庭审实施办法》、《防范虚假诉讼实施办法》、《法院诚信文化建设实施方案》、《加强巡回审判实施意见》、《青年法官导师制实施意见》、《司法作风建设督查通报实施办法》、《开展反规避执行实施方案》、《庭审、法律文书及定案把关三评查实施意见》等。上半年,发送诉讼参与人诚信诉讼告知书6802份,签订诉讼参与人诚信诉讼承诺书5043份,征集诉讼参与人诉讼失信信息923条,向县大众信用管理机构及其他信用监管单位报送诉讼参与人失信信息326条,司法惩戒失信诉讼参与人6人,联动其他部门惩戒失信诉讼参与人13人,发布失信典型案例4件,向社会公示诉讼参与人信用信息710条。6月20日,人民法院报实务周刊以"司法:引领社会良好风尚"为题全面报道了该院司法信用建设的情况,收到了很好的社会效果。

 

四、加强司法信用体系建设的基本思路与对策

 

    司法信用体系从信用的主体范围考察包括两个层面:一是法官的审判活动诚信即审判诚信,二是诉讼参与人(案件当事人和其他诉讼参与人)的诉讼活动诚信即诉讼诚信。司法信用体系建设应围绕法院和诉讼参与人这两个诉讼主体分别开展司法诚信建设和诉讼诚信建设。同时,在此基础上深入推进社会诚信体系建设,为社会诚信建设提供法治保障和示范引导。

 

(一)诉讼参与人诉讼诚信建设。

 

    诉讼诚信是指当事人、诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人、协助调查人、协助执行人、中介机构等主体在诉讼、执行活动中诚实守信,依法行使诉讼权利及其他宪法权利,自觉履行法定义务和约定义务。诉讼诚信建设是指法院以信息化手段为支撑,通过对诉讼中当事人及其他诉讼参与人失信信息的评定和征集,建立信用信息数据库,生成诉讼信用资源,定期对外公布,并与有关职能部门进行交互对接,使诚信者受褒奖,失信者受惩戒,从而引导和督促当事人及其他诉讼参与人诉讼诚信的机制与办法。开展诉讼诚信建设,应建立七项工作机制:

 

    1、诉讼诚信告知和承诺机制。将诚信风险提示贯穿于立案、审判、执行等各个环节。告知当事人、诉讼代理人、证人、鉴定人在诉讼活动中应诚实守信,实事求是陈述案情、提供客观真实证据材料,依法行使诉讼权利,严格履行诉讼义务,珍惜自己的信用记录,诚信诉讼。同时,告知其在诉讼过程中如有不诚信诉讼的行为,将被法院作为其失信信息予以采集,并告知其因此将承担的后果。在诚信诉讼告知的基础上,引导其进行诚信诉讼承诺,签订《诉讼诚信承诺书》。

 

    2、诉讼失信信息评定机制。对当事人、诉讼代理人、证人、鉴定人、翻译人、义务协助调查人、义务协助执行人、拍卖等中介机构在诉讼、执行过程中可能出现的不诚信行为甄别评定、归类汇总,以便于信息采集。

 

    3、诉讼失信信息征集机制。诉讼参与人的诉讼失信信息征集贯穿于立案、审判、执行的全过程。对当事人和其他诉讼参与人在立案、审判、执行阶段出现的诉讼失信行为信息分别进行采集,然后由司法信用建设办公室汇总后输入诉讼信用信息数据库。诉讼失信信息征集,通过以"诉讼诚信信息管理卡或诉讼诚信信息管理软件"为载体在立案、审判、执行环节进行流转来实现。"诉讼诚信信息管理卡或诉讼诚信信息管理软件"设置诉讼当事人、执行当事人、诉讼代理人、证人、中介机构、义务协助单位等六大类主体的具体诉讼失信行为情形。案件中的相关主体若出现某诉讼失信行为,由信息采集员在"诉讼诚信信息管理卡"中的对应情形中予以记载确认。另对当事人涉及诚信被判决败诉信息、被刑事处罚信息(未成年人除外)一并征集。

 

    4、诉讼失信信息公示机制。失信信息公示方式:(1)通过相关媒体公示;(2)建立查询平台公示;(3)实行新闻发布公示;(4)借助信息共享单位联动公示。

 

    5、诉讼信用信息对接共享机制。实现与社会信用监管部门、金融、工商、城建、商务、国土、出入境等职能部门的信用管理信息全面对接,使诉讼诚信信息成为有关部门、行业和地方管理部门信用信息采集、整合与应用的重要来源或依据。

 

    6、诉讼信用信息多元应用机制。对诉讼参与人的诉讼失信行为,除通过司法惩戒外,注重借力联动惩戒即与金融机构、经贸委、工商局、国土局、住房和城乡建设局、司法局、民政局、律师协会等签订失信协作惩戒文件,同时与金融机构、公安、工商、国土、建设、司法、民政局等相关部门定期召开联席会议,强化失信惩戒。

 

    7、诉讼信用信息异议和消除机制。诉讼参与人对采集的失信信息如有异议,可以通过提出异议申请的方式解决,征信办要求重新进行调查并回复。对失信诉讼参与人实行惩戒与教育引导相结合,对征集的失信信息的设置一定的保存期:诉讼参与人的诉讼失信信息保存期为3年;诉讼当事人因失信导致败诉的信息或局部执行法院裁判的信息保存期为5年。

 

(二)法院司法诚信建设。

 

1、司法诚信的内涵。

 

    司法诚信是一个抽象的概念,有两个层面的理解,客观方面,它是法律和司法实践自身的要求,主观层面,它又是当事人及社会对法官、对司法审判活动的主观评价。本文认为,司法诚信应体现为司法机关及其工作人员恪守职业道德,正确行使宪法和法律所赋予的权利,严格履行宪法和法律所规定的义务,及时、有效地维护当事人合法权益,依法制裁违法失信者,维护国家法律尊严的一种能力。这种能力一旦获得了社会的认可和评价,即体现为"诚信"。 诚信对司法的重要意义由司法活动的性质决定,人们之所以委托司法机关裁决纠纷并信任其决断,就是因为其公正和不偏不倚。诚信与公正,是里表关系,诚信是公正的应有之义。人民法院诚信司法,是其自身存在的合法性基础。

 

    法官只有做到诚实守信,才能取信于案件当事人、取信于民众。对一个案件的当事人来说,他们对司法及法律的评价,取决于法官是否公正地处理与其息息相关的案件。可以想象,一个通过行贿拉关系获得对自己有利判决的当事人,是不可能对法律及司法的公正性产生坚定的信念,更不必说对明显不公而又无可奈何的另一方当事人了。可怕的是,人们一旦对司法失去信心,法律必定不被信仰,不被信仰的法律是空白的。法律是空白的,法治也是无望的。因此必须加强法院法官的司法诚信建设。

  

    2、司法诚信文化属性。诚信是中华民族的传统美德,诚信是高屋建瓴的思想方式,也是一种文化。诚信的文化属性,从诚信行为主体的角度看,诚信有三个层次:道德自律、制度约束和文化自觉。这三者既是独立显现的,又是相互融合的。现代社会,诚信已成为社会规范和个人品德。因此,《公民道德建设实施纲要》将"明理诚信"作为道德建设的重点。事实上,把诚信看作是道德标准,就是将诚信作为人的自我修养和追求的一种精神境界,是自我实现的道德人格,道德对于诚信的约束是一种自我约束。在市场经济条件下,人们往往根据成本收益原则来做出选择,如果人们从不诚信行为中得到的好处大于他为此付出的成本或代价,他就可能放弃诚信。失信背德可能会遭受舆论的谴责和良心的诘问,但是不会受到任何外在的惩罚和损失。这样一来,行为主体可能会抛开道德原则,以失信的方式来追求自身利益的最大化。为了解决这个问题,需要外在的制度化或契约化的诚信约束机制。有什么样的制度安排,就有什么样的行为。正因为我们有了相应的规章制度,使得守信者获益,失信者受损,才会有诚信行为的普遍化,这样一来,诚信就成为一种制度行为,一种他律的行为。制度化诚信强调的是对诚信的规范与监督,违反道德而失信于人,可能会遭受舆论的谴责和良心的诘问,而违反制度而失于法规,则会受到法律规章的禁止和惩罚。而任何法规制度都不可能制定得详尽完备,没有遗漏。因此,诚信需要内在自律和外在约束有机地结合起来,才有助于使得诚信作为人们共同认可的价值观和行为准则,成为人们的共同信仰和追求,形成一种诚信文化。诚信文化的形成对每一个社会成员都产生着约束作用,这种约束是一种文化的自觉,并且具有长期的有效性。因此说,只有让诚信理念融入文化之中,诚信才能真正成为人们的自觉行动,实现诚信的文化自觉是诚信建设的最高目标和境界。

 

    法院司法诚信是社会诚信的有机组成部分,当然具有诚信的文化属性。法官诚信同样具有三个层次:道德自律、制度约束和文化自觉。在司法诚信建设过程中应注重加强法官诚信理念的培育、司法诚信制度建设、司法行为规范化建设、司法诚信物质化建设,同时大力进行司法诚信的宣传与调研,形成浓厚的司法诚信文化建设氛围,将司法诚信文化作为法院文化建设重要的有机组成部分。

 

3、司法诚信建设的基本架构。

 

    (1)宗旨信念教育建设:开展社会主义法治理念教育、司法核心价值观教育、政法干警核心价值观教育、"群众观点"再教育、法官职业道德教育等。(2)司法能力建设:一是加强法学理论和社会知识储备,具体措施包括实行干警自学和组织培训相结合、加强图书室阅览室建设、建立多媒体工作室、开办法官夜校、举办法官论坛、聘请专家授课、组织优秀调研成果评选活动。二是加强审判技能历练。建立健全庭审评查和法律文书评查机制、进一步完善青年法官导师制度、开展庭审和法律文书制作竞赛活动、开展审判辅助技能竞赛、加强审判管理建立科学的绩效考评体系等。(3)规范、廉洁司法建设:一是开展关于规范司法行为及廉洁司法相关制度的再学习,二是加强审判管理的科学化、规范化建设,三是建立司法行为信息化管控体系,四是深入开展廉政风险防控机制建设。五是实行法院公正廉洁声明和法官诚信司法承诺制度。(4)司法公开建设:主要措施包括全面深入落实最高法院《关于司法公开的六项规定》、《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》;进一步拓展司法公开渠道,创新司法公开的方式;建立健全人民陪审员工作机制;进一步完善与人大代表、政协委员的司法联络工作机制;深入开展巡回审判工作。(5)法院诚信文化建设:主要开展加强诚信理念的培育、加强诉讼信用制度建设、加强法院诚信文化建设的宣传报道、加强法院诚信物质文化建设,物化各种诚信理念和诚信建设成果。

 

(三)促进社会诚信建设。

  

    诚信社会的最大特点是对违背诚信行为进行及时与适当的制裁,从而使违背诚信所付出的代价要大于守信的成本。建立以司法公正为核心的司法信用体系,是建立司法公信的前提条件,而司法公信又是我国诚信体系中的最基础环节。当前我国社会诚信缺失问题较为突出,要充分发挥人民法院在社会诚信建设中的作用,社会诚信的主要原则和基本规范要在司法审判中得到维护和彰显,切实加强司法信用、司法公信对社会诚信的引导、培育和保障,依靠公信的司法审判,使不诚信行为承担必要的成本,让恪守诚信的行为获得应有的收益,并通过这种成本与收益关系的合理配置,对社会行为形成正确的引导和约束。

 

    具体措施:一是通过司法裁判维护守信、严惩失信,捍卫社会诚信的底线,从而引导、示范、培育和保障社会诚信重建。司法裁判的功能不仅是定纷止争,深层次的功能是有着对社会主导价值观和行为模式的引导作用。加大对既定司法裁判的执行力度,建立健全规避执行的反制机制,建议修定"拒执罪"的入罪门槛;严厉打击虚假诉讼,二是以司法建议、调研报告、典型案例等载体间接参与社会信用建设,协助促进有关单位和部门完善其内部管理机制。三是在司法活动中注重加强与社会力量的联动司法,直接参与社会诚信建设。司法活动中注重与相关部门建立司法信用信息共享机制,加强与社会信用信息监管部门、行政机关、具有行政管理职能的事业单位信用信息相互对接,建立健全失信联动惩戒协作机制,如制定联动惩戒文件、建立失信惩戒联席会议制度等。

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